實(shí)施城市更新行動(dòng)是貫徹新發(fā)展理念，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。國(guó)家《“十四五”發(fā)展規(guī)劃及2035年愿景目標(biāo)綱要》中首次明確提出要“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。黨的二十大報(bào)告指出，要“實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。2023年的兩會(huì)政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，加快實(shí)施“十四五”重大工程，實(shí)施城市更新行動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、各展其長(zhǎng)。城市更新是擴(kuò)大內(nèi)需、增加有效投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要內(nèi)容，也是改善人居環(huán)境，提升民生質(zhì)量，滿足人民群眾對(duì)美好生活向往的重要途徑。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截至到2022年底，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到65.22%，有9.2億人生活在城鎮(zhèn)，城市建成區(qū)面積達(dá)到6.3萬(wàn)平方公里，城市的綜合承載能力穩(wěn)步提升。但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，一些地方也出現(xiàn)了既有基礎(chǔ)設(shè)施老化、城市資源利用方式不當(dāng)?shù)葐?wèn)題，老舊小區(qū)房屋破舊、配套設(shè)施差、公共綠化不足等問(wèn)題在很多城市顯現(xiàn)。加之人民群眾對(duì)城市宜居生活不斷產(chǎn)生新需求、新期待。城市更新已是城市新發(fā)展階段的必然選擇，正在成為破解城市問(wèn)題和推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2022年，全國(guó)有571個(gè)城市實(shí)施城市更新項(xiàng)目達(dá)到6.5萬(wàn)個(gè)，這些項(xiàng)目的實(shí)施對(duì)于完善城市功能，增進(jìn)民生福祉，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。有關(guān)專家測(cè)算我國(guó)未來(lái)每年有8億平方米的存量需要更新，城市更新將是一個(gè)10萬(wàn)億元級(jí)的市場(chǎng)，這對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)是新的機(jī)遇。
城市更新，是指對(duì)中心城區(qū)建成區(qū)內(nèi)城市空間形態(tài)和功能進(jìn)行整治、改善、優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)房屋使用、市政設(shè)施、公建配套等全面完善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)境品質(zhì)、文化傳承等全面提升的建設(shè)活動(dòng)。它包括：對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境進(jìn)行更新改造；城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造功能型更新，歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值的保護(hù)型更新，生態(tài)修復(fù)、優(yōu)化城市公共環(huán)境等改善型更新，等等。
城市更新要堅(jiān)持以人為本、集約高效、綠色生態(tài)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等理念，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，提升城市能級(jí)、優(yōu)化城市布局、完善城市功能，助推綠色轉(zhuǎn)型，讓城市更宜居、更韌性、更智慧。
城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要各方聯(lián)動(dòng)形成合力才能收到實(shí)效，但最關(guān)鍵的是要鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，完善配套政策，加快建立完善的城市更新制度機(jī)制和政策體系。
第一，推進(jìn)城市更新領(lǐng)域綜合配套改革。要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的城市更新體制機(jī)制和政策體系，引導(dǎo)各地制定符合本地社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展特點(diǎn)的城市更新改造方案。城市更新可從打造試點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)始，逐步形成一系列城市更新成果與實(shí)施模式，樹(shù)立一批標(biāo)志性城市更新示范項(xiàng)目。要?jiǎng)?chuàng)新縣城更新模式，鼓勵(lì)優(yōu)質(zhì)資源參與縣城再開(kāi)發(fā)，加快推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村等“三區(qū)一村”改造，形成政府、社區(qū)與市場(chǎng)的共建共治共享新格局。要探索利用存量建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)的市場(chǎng)化機(jī)制。完善城市更新改造的實(shí)施方式和程序，設(shè)定城市更新中各類項(xiàng)目或建設(shè)行為的行政許可權(quán)，確保城市更新依法依規(guī)開(kāi)展。建立和完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)城市更新的管理，規(guī)范城市更新的運(yùn)作，確保城市更新的質(zhì)量和效率。
第二，創(chuàng)新城市更新投融資機(jī)制。要通過(guò)各種投融資模式創(chuàng)新，多渠道引入城市更新資金。健全多元化財(cái)政性資金投入保障機(jī)制，要適當(dāng)調(diào)整財(cái)政資金和地方專項(xiàng)政府債券在城市更新中的使用范圍。統(tǒng)籌用好各類財(cái)政資金、政府專項(xiàng)債券等，加大對(duì)縣城公益性項(xiàng)目支持力度。健全資本市場(chǎng)功能，拓寬融資渠道。深化國(guó)有企業(yè)改革，搭建投融資建設(shè)平臺(tái)，構(gòu)建市場(chǎng)化的投資模式和項(xiàng)目建設(shè)模式。做大做強(qiáng)縣級(jí)城投公司，創(chuàng)新融資手段，鼓勵(lì)發(fā)行企業(yè)債、公司債、金融債等，提高直接融資比重。有條件的地方可探索建立城市更新基金。建立市場(chǎng)化的金融資本投入機(jī)制，對(duì)縣城準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)特別是開(kāi)發(fā)性政策性金融機(jī)構(gòu)增加中長(zhǎng)期貸款投放，支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券，為符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項(xiàng)目融資。
第三，建立多元化市場(chǎng)主體參與機(jī)制。持續(xù)深化“放管服”改革，推進(jìn)制度創(chuàng)新和流程再造，全面整合優(yōu)化審批流程，構(gòu)建便捷高效的城市更新政務(wù)服務(wù)體系。要在充分發(fā)揮地方政府和相關(guān)的城投公司在城市更新中主導(dǎo)作用的同時(shí)，不斷優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與城市更新，并形成多元化的更新模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市更新活動(dòng)、投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)城市更新項(xiàng)目；暢通經(jīng)營(yíng)主體參與渠道，依法保障其合法權(quán)益。探索以社區(qū)、街區(qū)為單元進(jìn)行改造的商業(yè)模式，吸引社會(huì)資本參與有一定盈利的改造項(xiàng)目。要充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)公眾的力量，廣泛吸收各界意見(jiàn)，共同推進(jìn)城市更新的進(jìn)程。
總之，要通過(guò)深化改革創(chuàng)新，完善政策體系，增加發(fā)展動(dòng)力，激發(fā)市場(chǎng)活力，推動(dòng)城市更新建設(shè)和城市高質(zhì)量發(fā)展。
（作者系中國(guó)體改研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，研究員）
