針對區(qū)縣級城投在推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化過程中面臨的融資難問題，我們提出以下建議：
1. 充分利用政策機遇，因地制宜地選擇各種融資支持工具
推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化，《意見》從政策層面提供了多方面的資金保障，以政策性銀行貸款為例，在目前推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化政策大背景下，獲得這種貸款可能相對較為容易。因而，對于區(qū)縣級城投，在目前縣城城鎮(zhèn)化的政策機遇下，需要充分利用政策賦予的各種融資支持工具，來支持縣城城鎮(zhèn)化的發(fā)展。對于有收益的公益性項目，可以對接地方政府專項債券或者發(fā)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券。對于準(zhǔn)公益性項目，可以充分利用PPP模式或者銀行貸款。對于經(jīng)營性項目，可以綜合利用新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券和銀行貸款。對于符合條件的項目，可以利用公募REITS擴募，從而推動相關(guān)領(lǐng)域的建設(shè)。
具體來看，地方政府專項債方面，城投企業(yè)對接專項債資金后要盡快推動項目建設(shè)，形成實物工作量，補齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券方面，相較一般企業(yè)債其發(fā)行條件有所放寬，且鼓勵采用“債貸組合”增信方式，適合實力相對較弱的縣級城投。PPP模式方面，可以根據(jù)區(qū)縣級政府可支配財力的承受能力，分年度規(guī)劃符合條件的PPP項目，逐步合理擴大社會資本方在縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用。銀行貸款方面，考慮到縣城基礎(chǔ)設(shè)施項目周期長且收益不高，商業(yè)銀行根據(jù)市場利率定價較難滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)需求，而政策性銀行貸款利率較低，有政策性導(dǎo)向，在目前縣城城鎮(zhèn)化政策背景下可為縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供大量長期、穩(wěn)定且低成本的資金。
2. 優(yōu)化區(qū)域內(nèi)城投資產(chǎn)，做強做大城投
區(qū)縣級城投實力較弱，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)缺乏，業(yè)務(wù)收入模式較為單一，導(dǎo)致其融資能力較弱。因而，優(yōu)化城投企業(yè)資產(chǎn)，實現(xiàn)做大做強，可以增強城投企業(yè)融資能力，化解融資難問題。
具體路徑：一是，可以由地方政府剝離城投企業(yè)公益性資產(chǎn)同時注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)或者整合區(qū)域內(nèi)城投資產(chǎn)。剝離公益性資產(chǎn)主要是對純公益性資產(chǎn)、儲備土地等不合規(guī)資產(chǎn)進(jìn)行剝離。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)主要是注入地方有收益、有現(xiàn)金流入的國有企業(yè)股權(quán)或者資產(chǎn)，可事實上有很多縣級政府可能拿不出可直接注入城投的有效資產(chǎn)，但由于部分縣級政府其下屬城市管理職能機構(gòu)掌控了一定的經(jīng)營性資產(chǎn)，也可以將這部分資產(chǎn)進(jìn)行市場化改造后再注入城投公司，可以構(gòu)成城投企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。由于部分區(qū)縣級政府國有資產(chǎn)分布較為分散，掌握在不同的城投企業(yè)手中，區(qū)縣級政府可以將區(qū)域內(nèi)城投企業(yè)進(jìn)行整合，同時加強被整合城投在人事、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)和債務(wù)風(fēng)險等方面的協(xié)同，在融資上則可能會發(fā)揮一加一大二的效果。
二是，由上級政府城投對區(qū)縣級城投進(jìn)行整合，或者引入央企整合。由上級政府城投對區(qū)縣級城投進(jìn)行整合目前在國內(nèi)部分地區(qū)有推行，這有利于充分整合當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)、做大做強城投企業(yè)、充分發(fā)揮城投企業(yè)的建設(shè)作用，但弊端是可能整合后資源并非用于區(qū)縣級城鎮(zhèn)化建設(shè)?！兑庖姟诽岬揭牍膭钪醒肫髽I(yè)等參與縣城建設(shè)，因而也可以由央企對地方城投企業(yè)進(jìn)行吸收整合，特別是對從事水務(wù)、垃圾焚燒等準(zhǔn)公益性事業(yè)的城投企業(yè)，如果有央企進(jìn)入，既可以帶來央企資金，增強技術(shù)實力，還能借助央企資質(zhì)，提升融資能力，從而推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。
3．打造優(yōu)質(zhì)項目，創(chuàng)新投融資模式
城投企業(yè)實力較弱，以主體信用融資面臨較多的困難，但卻可以通過打造一批有收益的優(yōu)質(zhì)項目，通過項目融資的方式拓寬融資渠道。相對銀行貸款、債券融資等傳統(tǒng)融資更關(guān)注項目主體的資信和資產(chǎn)情況，項目融資更關(guān)注項目未來現(xiàn)金流產(chǎn)生能力和項目資產(chǎn)的價值，項目融資模式包括BOT、PPP、ABS、PFI等，公募REITS也是其中的一種。雖然目前《意見》中重點列舉了PPP模式、公募REITS兩種項目融資模式，但城投企業(yè)還可以創(chuàng)新投融資模式，為城鎮(zhèn)化項目開展融資。比如借助縣城城鎮(zhèn)化發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的機遇，打造一批有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)項目，通過ABS等開展項目融資，拓寬融資渠道，不斷推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，對于優(yōu)質(zhì)縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)項目，城投企業(yè)還可以通過引入新型城鎮(zhèn)化基金以股權(quán)融資的方式解決項目融資難題。
打造優(yōu)質(zhì)項目的過程中，加強對項目的經(jīng)營和管理較為關(guān)鍵，過去城投企業(yè)因為疏于項目管理導(dǎo)致項目經(jīng)營失敗的情況不在少數(shù)。因而，首先，在項目投入前，要加強可行性及成本效益分析，不能單憑領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，切實做到收益可期，經(jīng)營風(fēng)險可控。其次，項目建設(shè)中要加強監(jiān)督約束機制，項目結(jié)束后要對項目進(jìn)行績效評估。再者，在項目投融資過程中加強“投、融、管、還”的閉環(huán)管理，防止建設(shè)運營過程中資金斷檔和違約風(fēng)險。
4．注意融資合規(guī)性，化解債務(wù)風(fēng)險
城投企業(yè)破解融資難問題，還需注意融資合規(guī)性，防范新增隱性債務(wù)。最近財政部通報了8起涉及安徽、河南、貴州、江西、湖南、浙江等地地方政府隱性債務(wù)問責(zé)案例，除了安徽安慶市一例屬于地市級外，其他案例均為區(qū)縣級，且大多與當(dāng)?shù)爻峭镀髽I(yè)有關(guān)，反映出監(jiān)管層對隱性債務(wù)保持高壓態(tài)勢。防范新增隱性債務(wù)新增風(fēng)險，首先要注意項目的合規(guī)性，從事公益性項目需要項目具有一定的收益性，項目能夠?qū)崿F(xiàn)收益融資自平衡。對于以委托代建模式接受政府公益性項目，城投企業(yè)可以為項目開展前期準(zhǔn)備、投融資管理和代建管理等方面的服務(wù)，并收取一定的代建管理費，但項目所需資金應(yīng)該納入財政預(yù)算安排，由業(yè)主單位負(fù)責(zé)落實到位，城投企業(yè)不能通過延期付款進(jìn)行融資，不能先建設(shè)后付款，不能做項目借債融資。對于以PPP模式開展的項目，需要認(rèn)真開展財政可承受能力論證，嚴(yán)格篩選具有投融資能力、建設(shè)運營能力的社會資本方，同時，還需注意PPP協(xié)議中不能存在政府兜底、回購資本金、固定回報等條款。
由于城投企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，尤其是區(qū)縣級城投，收入來源較為單一，償債壓力較大，同時，籌資渠道較窄，融資較為困難，因而，化解債務(wù)壓力，防范違約風(fēng)險，是區(qū)縣級破解融資難的重要前提，否則，一旦發(fā)生信用風(fēng)險事故，城投企業(yè)融資將會雪上加霜。有鑒于此，城投企業(yè)需要加強債務(wù)管理，做好債務(wù)到期時點的資金安排，重要的是，由于城投企業(yè)所負(fù)擔(dān)的債務(wù)大部分是替地方政府從事項目所舉借的，因而要爭取地方政府債務(wù)化解的支持，爭取財政資金安排化債、爭取地方政府再融資債券化債、出售資產(chǎn)化債，或者通過展期、借新還舊等方式償債，從而消除債務(wù)違約隱患。
來源：國際高新技術(shù)研究院
