一、城投的特色性
在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中，有一個(gè)極其特殊并且規(guī)模巨大的行業(yè)——城投。說(shuō)它極其特殊，是因?yàn)槌峭兜慕?jīng)營(yíng)完全非市場(chǎng)化，但是融資卻市場(chǎng)化，橫跨體制內(nèi)外。
1.成立背景特殊
城投公司產(chǎn)生于80年代末、90年代初開(kāi)始的政府經(jīng)營(yíng)城市的大背景下。當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院進(jìn)行新一輪政府投融資體制改革，要求地方政府不再直接負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而是將此類(lèi)建設(shè)活動(dòng)公司化。這種特殊的背景決定了城投公司的發(fā)展與城市整體發(fā)展的大格局緊密相關(guān)，并隨著經(jīng)營(yíng)城市理論和實(shí)踐的不斷深化、完善而發(fā)展壯大。
2.職能定位特殊
城投公司與政府的關(guān)系是“委托-代理-經(jīng)營(yíng)”的關(guān)系。城投公司主要是代表政府進(jìn)行相關(guān)項(xiàng)目的投融資，建設(shè)和管理城建相關(guān)項(xiàng)目和資產(chǎn)，并作為城市建設(shè)融資項(xiàng)目的代融資主體、項(xiàng)目實(shí)施的執(zhí)行者、項(xiàng)目資金運(yùn)用的管理者和項(xiàng)目后評(píng)估的組織者。這種特殊的職能定位，使其無(wú)法從本質(zhì)上擺脫政府行政上的約束。
3.經(jīng)營(yíng)目標(biāo)復(fù)雜
城投公司的業(yè)務(wù)范圍既包括純公益性的項(xiàng)目，又包含準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，因此城投公司內(nèi)部又細(xì)分為公益性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和經(jīng)營(yíng)性三個(gè)不同性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)。公益性項(xiàng)目追求政府目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和最大限度的社會(huì)效益；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目兼顧有限的經(jīng)濟(jì)效益；經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)。這樣就導(dǎo)致城投公司不能完全追求經(jīng)濟(jì)效益。
4.政府信用為依托
城投公司作為政府公益性和準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的代融資主體，自身的融資能力極為有限，必須積極爭(zhēng)取與所承擔(dān)任務(wù)相匹配的政府財(cái)政、土地、政策等支持，在此基礎(chǔ)上積極運(yùn)作各類(lèi)政府資源才能夠確保代融資任務(wù)的順利完成，同時(shí)以政府信用為依托進(jìn)行融資。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，僅僅依靠政府的支持，不能實(shí)現(xiàn)公司的可持續(xù)發(fā)展。
二、什么樣的城投算強(qiáng)城投
近些年，城投公司做大做強(qiáng)成為熱點(diǎn)話(huà)題，那做大做強(qiáng)的標(biāo)志到底是什么？能不能具象化？本文從在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支撐作用、公共服務(wù)效率、投融資能力、業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力、管理能力五大維度，提供衡量一家城投公司是否優(yōu)秀的評(píng)價(jià)體系。
1.在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的支撐作用強(qiáng)
城投公司依托于地方政府而建立，從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，協(xié)助地區(qū)重大發(fā)展戰(zhàn)略落地。評(píng)價(jià)城投公司支撐城市發(fā)展戰(zhàn)略的方式和領(lǐng)域，可采用以下分析框架：一是參與城市建設(shè)、優(yōu)化城市功能；二是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、支持重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展；三是通過(guò)上繳國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益增加財(cái)政收入。
“優(yōu)化城市功能”指標(biāo)重點(diǎn)考慮平臺(tái)為城市功能提升、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)地理重塑、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支撐作用。
“引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級(jí)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮對(duì)區(qū)域新興產(chǎn)業(yè)投資、新經(jīng)濟(jì)培育、產(chǎn)業(yè)功能區(qū)配套建設(shè)等因素。
“增加財(cái)政收入”指標(biāo)重點(diǎn)考慮稅收及上交國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益以及其他增加財(cái)政收入方式等因素。
2.在區(qū)域的公共服務(wù)效率要高
城投公司應(yīng)充分發(fā)揮國(guó)有企業(yè)職能，找準(zhǔn)公益性服務(wù)與營(yíng)利性服務(wù)的平衡點(diǎn)，通過(guò)市場(chǎng)化供給、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)方式，增加優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)產(chǎn)品均衡供給，提升市民獲得感、幸福感、安全感的作用，有效發(fā)揮惠民利民便民的服務(wù)保障功能。從公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給、質(zhì)量和安全，以及公共服務(wù)的市場(chǎng)化運(yùn)作兩方面來(lái)評(píng)價(jià)城投公司的公共服務(wù)效率。
“公交出行”、“地鐵出行”、“長(zhǎng)途客運(yùn)服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮年客運(yùn)量、運(yùn)營(yíng)里程、出行分擔(dān)率、運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平和效率等因素。
“供、排水服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮自來(lái)水供應(yīng)量、污水處理率等因素。
“供氣服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮燃?xì)夤?yīng)量、供氣戶(hù)數(shù)等因素。
“供熱服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮供熱量、供熱戶(hù)數(shù)等因素。
“‘菜籃子’工程”指標(biāo)重點(diǎn)考慮農(nóng)副產(chǎn)品的市場(chǎng)占有率等因素。
“教育服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮新建幼兒園、中小學(xué)數(shù)量，新增幼兒園、中小學(xué)數(shù)量等因素。
“醫(yī)療服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮建設(shè)、經(jīng)營(yíng)醫(yī)院、衛(wèi)生醫(yī)療及康養(yǎng)機(jī)構(gòu)數(shù)量，完成投資額度、新增床位數(shù)量等因素。
“文體旅服務(wù)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮打造文體旅設(shè)施、承辦、策劃、引入重大文體活動(dòng)，培育文體旅產(chǎn)業(yè)等因素。
3.城投企業(yè)的融資與償債能力要強(qiáng)
城投公司作為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，應(yīng)認(rèn)真履行好授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資本出資人職責(zé)，提升資本使用效率，帶動(dòng)非公經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在國(guó)有資本流動(dòng)當(dāng)中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源的優(yōu)化配置，推動(dòng)區(qū)域城投不斷放大國(guó)有資本功能、提高國(guó)有資本配置效率、提升國(guó)有資本控制力和影響力。融資及償債能力的主要評(píng)級(jí)指標(biāo)如下：
“信用評(píng)級(jí)”指標(biāo)重點(diǎn)考察信用評(píng)級(jí)的等級(jí)，市場(chǎng)認(rèn)可的資本市場(chǎng)融資能力。
“直接融資”指標(biāo)重點(diǎn)考慮直接融資占比、融資成本、引入社會(huì)資本等因素。
“償債能力”指標(biāo)重點(diǎn)考慮資產(chǎn)負(fù)債率、已獲利息倍數(shù)、速動(dòng)比率等指標(biāo)
“國(guó)資證券化”指標(biāo)重點(diǎn)考慮資產(chǎn)證券化率、企業(yè)上市等因素。
“混合所有制改革”指標(biāo)重點(diǎn)考慮“混改”數(shù)量、“混改”質(zhì)量等因素。
4.業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力與運(yùn)營(yíng)能力要強(qiáng)
除發(fā)揮公益性職能外，提升國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率、提高國(guó)有資本回報(bào)同樣作為城投的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，通過(guò)降成本、降負(fù)債、提效益、提能力，提升資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和價(jià)值創(chuàng)造能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本合理流動(dòng)和保值增值。同時(shí)，要擴(kuò)大行業(yè)影響力，帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)其他企業(yè)發(fā)展。業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)力與運(yùn)營(yíng)能力可從業(yè)務(wù)的內(nèi)部資源支撐、業(yè)務(wù)的外部資源支撐、規(guī)模增長(zhǎng)、盈利能力、資產(chǎn)效率、成本控制六個(gè)方面建構(gòu)評(píng)價(jià)體系。
“業(yè)務(wù)的內(nèi)部資源支撐”指標(biāo)重點(diǎn)考慮業(yè)務(wù)人才優(yōu)勢(shì)、資產(chǎn)優(yōu)勢(shì)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、研發(fā)投入、土地資源、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資源支撐。
“業(yè)務(wù)的外部資源支撐”重點(diǎn)考慮政策資源整合情況、社會(huì)資本整合情況、合作伙伴資源整合情況。
“規(guī)模增長(zhǎng)”指標(biāo)重點(diǎn)考慮資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、國(guó)有資本保值增值率、營(yíng)業(yè)增長(zhǎng)率等因素。
“盈利能力”指標(biāo)重點(diǎn)考慮凈資產(chǎn)收益率、總資產(chǎn)報(bào)酬率、經(jīng)濟(jì)增加值率、營(yíng)業(yè)利潤(rùn)率等因素。
“資產(chǎn)效率”指標(biāo)重點(diǎn)考慮總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率、應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)率、流動(dòng)資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率等因素。
“成本控制”指標(biāo)重點(diǎn)考慮成本費(fèi)用利潤(rùn)率、融資成本費(fèi)用率等因素。
5.管理能力要強(qiáng)
城投公司作為經(jīng)營(yíng)主體，應(yīng)聚焦完善法人治理、優(yōu)化集團(tuán)管控、深化三項(xiàng)制度改革，形成規(guī)范完善的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制、以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體系，不斷提升現(xiàn)代治理水平。管理能力指標(biāo)體系可從法人治理、集團(tuán)管控、三項(xiàng)制度改革三方面構(gòu)建。
“法人治理”指標(biāo)重點(diǎn)考慮公司治理的組織建設(shè)、組織運(yùn)作情況、決策質(zhì)量等因素。
“集團(tuán)管控”指標(biāo)重點(diǎn)考慮壓縮企業(yè)層級(jí)、精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)、分類(lèi)分級(jí)授權(quán)、實(shí)施信息化管控等因素。
“三項(xiàng)制度改革”指標(biāo)重點(diǎn)考慮市場(chǎng)化選聘情況，市場(chǎng)化的差異化薪酬設(shè)計(jì)情況、特色化的激勵(lì)機(jī)制情況等因素。
三、結(jié)語(yǔ)
城投公司作為地方政府的投融資平臺(tái)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的重要力量，應(yīng)積極優(yōu)化整合資源，提高信用等級(jí)，持續(xù)提升資本運(yùn)作和經(jīng)營(yíng)管理水平，不斷做實(shí)做大做強(qiáng)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等方面更好發(fā)揮對(duì)地方的引導(dǎo)帶動(dòng)與主力支撐作用。
作者：李志堅(jiān) 河北省城市建設(shè)投融資協(xié)會(huì)專(zhuān)家委秘書(shū)長(zhǎng)
