國有資產(chǎn)整合重組是促進城投公司市場化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，是突破城投公司現(xiàn)實困境的重要途徑。一方面，根據(jù)黨中央對國有企業(yè)改革以及政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級的要求，政府主導(dǎo)為城投公司注入優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)、剝離無效公益性資產(chǎn)，幫助平臺公司做大、做實、做優(yōu)資產(chǎn)，從而獲得實體運營的基礎(chǔ)；另一方面，城投公司的整合重組具備規(guī)范的路徑與步驟，且受到當前政策的鼓勵和指引，具有較強的可行性。
從發(fā)展歷程上看，城投國有資產(chǎn)整合重組主要經(jīng)歷了初級整合階段和進階整合階段。其中初級整合主要發(fā)生在地方城投平臺“從0-1”階段，此階段各地開始對區(qū)域內(nèi)的資源、資產(chǎn)進行摸排梳理，組建地方政府融資平臺。初級整合階段時間跨度較長，經(jīng)歷了快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型發(fā)展兩個時期。2004-2011年為快速發(fā)展時期，這一時期以“做大資產(chǎn)”為基本導(dǎo)向，初步梳理和整合城市的資源、資金、資產(chǎn)、資本，快速做大資產(chǎn)規(guī)模，打造承貸主體。2012年至今為轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，這一時期內(nèi)地方政府開始對城投公司進行供排水、垃圾處理、燃氣供應(yīng)、城市廣告經(jīng)營權(quán)等可經(jīng)營性資產(chǎn)的注入，同時城投公司不再過于依賴以往簡單粗暴的資產(chǎn)直接劃撥方式，而是根據(jù)企業(yè)自身業(yè)務(wù)發(fā)展需要進行資產(chǎn)整合和重組。進階整合階段可以被概括為“從1-1+N”，即各地城投平臺逐步從一家發(fā)展至多家后，各地政府開始對區(qū)域內(nèi)的平臺進行進階整合。進階整合大致分為三類，一是吸收型整合，即以某一既有平臺為主體，整合其他平臺；二是新設(shè)型整合，即新設(shè)平臺集團整合區(qū)域內(nèi)資源；三是按業(yè)務(wù)類型分類整合，即根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團。
當前城投國有資產(chǎn)整合重組正處于關(guān)鍵階段，結(jié)合區(qū)域國有資產(chǎn)面臨的現(xiàn)實問題，為有效推動區(qū)域國有資產(chǎn)整合重組，在此提出三種國有資產(chǎn)布局優(yōu)化的創(chuàng)新模式。
一是多層次平臺搭建模式，即“1+4+N”模式。以國資布局問題、優(yōu)勢與趨勢為導(dǎo)向，正向推導(dǎo)出“1+4+N”布局：一大國有資本運營公司為支撐，城投、交投、產(chǎn)投、文旅四位一體，N個特色產(chǎn)業(yè)投資平臺共發(fā)展。其中國有資本運營公司是服務(wù)國資系統(tǒng)發(fā)展動能塑造和服務(wù)國企價值釋放的產(chǎn)融結(jié)合型國有運營平臺，發(fā)揮推動國資轉(zhuǎn)型、推動資本結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、提供金融服務(wù)的作用。城投集團是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的平臺公司，進行土地開發(fā)與整理、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市運營服務(wù)等。交投集團是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的平臺公司，進行鐵路、城市軌交、高速公路、內(nèi)河航運等交通投資建設(shè)和運營。產(chǎn)投集團是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)投資運營平臺，培育孵化未來型、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。文旅集團區(qū)域文化旅游融投建管運服的平臺公司，對當?shù)叵嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)資源、資產(chǎn)進行統(tǒng)籌管理。N個特色產(chǎn)業(yè)平臺包括水務(wù)投資集團、特色農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)投資平臺。
二是多功能定位分類模式，即“2+N”模式。通過分析城市經(jīng)營發(fā)展所需要素以及解析產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，逆向推導(dǎo)出“2+N”布局：國有資本投資公司和國有資本運營公司雙輪驅(qū)動，打造符合發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展基礎(chǔ)的N個特色產(chǎn)業(yè)集團。其中國有資本投資公司通過資本經(jīng)營和管理，改善國有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益。投資發(fā)展公司通過投資實業(yè)擁有股權(quán)，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭力，促進企業(yè)創(chuàng)新。N個特色產(chǎn)業(yè)集團包括市政集團、文旅集團、地產(chǎn)集團、交通集團、農(nóng)業(yè)集團。市政是城市生存和城市發(fā)展必不可少的物質(zhì)基礎(chǔ)，是提高人民生活水平和對外開放的基本條件。旅游、文化和體育有助于城市居民心理與身體素質(zhì)、文化素養(yǎng)的提高，是城市精神文明建設(shè)的不可或缺要素，是城市文明得以傳承、城市得以可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。房地產(chǎn)是城市經(jīng)濟的導(dǎo)向性產(chǎn)業(yè)，能夠促進城市經(jīng)濟繁榮，滿足城鎮(zhèn)化進程中住房消費需求，改善人民的居住和生活條件。交通系統(tǒng)是連接城市的重要紐帶，對生產(chǎn)要素的流動、城鎮(zhèn)體系的建設(shè)以及城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有引導(dǎo)作用。農(nóng)業(yè)是保障城市食品供應(yīng)、確保食品安全、平抑和穩(wěn)定食品價格、提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率、帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
三是多產(chǎn)業(yè)格局構(gòu)建模式，即“1+N”模式。以政策為導(dǎo)向，并基于現(xiàn)有資源稟賦及國企發(fā)展基礎(chǔ)形成產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建“1+N”國企布局結(jié)構(gòu)：以國有資本投資運營公司為支撐，即一地一平臺模式，大平臺為融資主體，直接控股經(jīng)營及管理所有地方國有資本，形成專業(yè)化的國有資本發(fā)展平臺。此模式下，國有資本需要將所有政策性資源全部集中到一家平臺公司，該平臺公司要以服務(wù)政府和地方企業(yè)為使命，堅持以投融一體化為導(dǎo)向，打造區(qū)域內(nèi)先進的大平臺。N個專業(yè)平臺包括現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文化旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、公用事業(yè)、文化創(chuàng)意等。當前組建一地一平臺模式，既存在機遇也面臨挑戰(zhàn)。在機遇方面，平臺公司作為城市發(fā)展總賬戶、重點項目總承包、國資管理總平臺，面臨扮演城市經(jīng)濟社會發(fā)展主要推動者角色的機遇；作為經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的承載主體，面臨進一步整合盤活國有資產(chǎn)的機遇；同時由于定位拔高帶來發(fā)展能級的提升，面臨獲得更高信用評級、成立財務(wù)公司、降低融資成本的機遇；此外由于定位拔高帶來承載功能的放大，面臨獲得壁壘性、稀缺性、特許經(jīng)營性質(zhì)資源的機遇。在挑戰(zhàn)方面，由于承載功能的多樣化、復(fù)合化，平臺公司所面臨的資源整合、經(jīng)營城市及支撐保障等任務(wù)更加繁重；由于需要完成的政府交辦的任務(wù)更加繁重，平臺公司的融資規(guī)模只增不減，在當前土地政策收緊的情形下，融資壓力增大；在公共預(yù)算收入來源變化不大的條件下，部分區(qū)域地方財政實力有限，難以對平臺公司的發(fā)展形成支撐；在完成功能性任務(wù)的前提下，平臺公司還需要主動拓展市場性業(yè)務(wù)，增強造血能力，這同樣對平臺公司的經(jīng)營管理能力和經(jīng)驗提出了挑戰(zhàn)。
