目前專項債一般是有兩種申報模式：第一種是地方政府的各個職能部門作為項目的申報主體，專項債資金會直接給到各個政府部門；第二種是地方國有企業(yè)（主要是城投公司）作為項目的申報主體，專項債資金會直接給到國有企業(yè)。從了解到的情況來看，第一種申報模式為最主要的模式，占比非常高；第二種申報模式屬于補(bǔ)充方式。
無論是哪種方式，對于城投公司來說都是很好的機(jī)會。對于第一種模式來說，對于第二種模式來說，城投公司同樣可以在完成項目建設(shè)的同時，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入的增加。因此，這兩種模式對于城投公司來說都是很有利的。
在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，因?yàn)槎喾N因素的影響，地方政府的財政收入有了一定程度的減少，可以給城投公司的支持勢必會有一定的減少。因此，通過專項債模式，城投公司可以在一定程度上降低償債壓力。從公開披露的信息來看，很多城投公司已經(jīng)在積極開展專項債業(yè)務(wù)。因此，城投公司需要主動爭取專項債模式，通過與各個政府部門的合作，增加專項債項目的運(yùn)作。
一、城投公司參與專項債券項目要把握“三條紅線”
城投公司作為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一只主要力量，為了合法和規(guī)范地參與政府專項債項目，在首先剝離代政府融資職能，進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型后，可以積極主動介入專項債項目，但同時需要把握好不能越過的“三條紅線”。
（一）收入管理遵循“收入歸集和優(yōu)先還款”的原則
地方政府專項債券是為有一定收益的公益性項目發(fā)行的、以公益性項目對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖胱鳛檫€本付息資金來源的政府債券，是一種借貸性質(zhì)的資金。按照政府性基金預(yù)算管理的相關(guān)規(guī)定，地方政府專項債券項目所產(chǎn)生的收入與支出納入政府性基金預(yù)算管理，這也就意味著，專項債券項目所產(chǎn)生的收入要納入預(yù)算管理，收入歸集具有法定性。
（二）債券資金所形成的資產(chǎn)不得注入城投公司
專項債券資金所形成的資產(chǎn)，按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，應(yīng)被認(rèn)定為公益性資產(chǎn)?！蛾P(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）明確規(guī)定，“地方政府不得將公益性資產(chǎn)注入融資平臺公司”，專項債券項目所形成的的公益性資產(chǎn)在向融資平臺公司注入的過程中存在一定的政策障礙。
（三）禁止以專項債券項目為載體違規(guī)舉債融資
現(xiàn)階段大量專項債券項目處于建設(shè)期，部分債券項目以政府局委作為申報主體，但是在實(shí)際建設(shè)中，城投公司以債券項目的經(jīng)營收益或資產(chǎn)為擔(dān)?；I集項目建設(shè)所需資金，在沒有理順政府和公司關(guān)于專項債券項目投資運(yùn)營的合理合規(guī)關(guān)系的情況下，此舉涉嫌違規(guī)舉債，存在較大的政策風(fēng)險，在實(shí)踐中需要借助于合作投資、授權(quán)運(yùn)營等多種方式，明確項目在優(yōu)先符合債券資金和資產(chǎn)管理的前提下實(shí)施市場化融資的還款來源，堅決守住不新增政府隱性債務(wù)的底線。
二、城投公司深度參與專項債券項目的方式：
（一）通過委托代建的方式參與專項債券項目
城投公司可以和地方政府的職能部門進(jìn)行合作，通過委托代建的模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項目。在這種模式下，城投公司不需要自己進(jìn)行融資，不會增加公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時還可以增加公司的營業(yè)收入，提升公司的盈利能力。
（二）以申報主體的方式參與專項債券投資建設(shè)運(yùn)營
《配套融資工作的通知》為國有企業(yè)尤其是城投公司以申報主體的方式參與專項債券項目的投資、建設(shè)與運(yùn)營提供了政策支撐，由企業(yè)法人項目單位作為立項主體參與專項債券項目的全生命周期管理，綜合使用自有資金、財政資金以及專項債券資金完成項目的建設(shè)并主導(dǎo)項目運(yùn)營。
（三）專項債資金作為項目資本金
在滿足“債貸組合”項目申報條件下，城投公司也可以合規(guī)使用銀行貸款籌集項目建設(shè)資金，或以專項債券資金作為項目資本金，發(fā)揮專項債券“四兩撥千斤”的作用。
專項債券作資本金也不是每個項目都可以，必須具備以下條件：一是限定在重大項目。必須符合中央國務(wù)院重大決策部署、具有較大 示范帶動效應(yīng)的重大項目；或者是列入發(fā)改委重點(diǎn)項目庫的重要項目。二是作資本金必須獲得省級財政部門批準(zhǔn)。運(yùn)用債務(wù)性資金作資本金 屬于“特事特辦” ，需要設(shè)計專門的資金使用方案、運(yùn)用比例和償還 方式，需要獲得上級財政部門的審批與同意。三是必須具備向金融機(jī)構(gòu)市場化融資條件。專項債資金作項目資本金， 本質(zhì)上是為了進(jìn)一步撬動社會投資；所以項目本身必須具有市場化的現(xiàn)金流，能夠通過經(jīng)營性的收入來獲得銀行貸款等市場化融資。
比較適合用專項債資金作項目資本金的項目。一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)類項目。產(chǎn)業(yè)類基礎(chǔ)設(shè)施是國家與金融都重點(diǎn)支持的領(lǐng)域，且其中的人才公寓、標(biāo)準(zhǔn)化廠房、孵化器、水電氣熱項目都具有較為穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入；既容易列入重大項目范疇，又具備較好的市場化融資條件。二是縣城新型城鎮(zhèn)化項目。新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域?qū)儆趪抑С值闹攸c(diǎn)領(lǐng)域， 且國家發(fā)改委在去年下發(fā)了《關(guān)于信貸支持縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項 的通知》，對于縣城產(chǎn)業(yè)平臺公共配套設(shè)施、縣城新型基礎(chǔ)設(shè)施以及 縣城其他基礎(chǔ)設(shè)施提供專項信貸支持。三是重大交通領(lǐng)域及其配套項目。在“十四五”期間，新一輪交通投 資將作為打通國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)的重點(diǎn)措施，也是政策與金融重點(diǎn)支持的 方向。
（四）以合作投資經(jīng)營方式參與專項債券項目全生命周期投資運(yùn)營
本次國務(wù)院常務(wù)會議提出吸引更多社會資本投入，支持民營企業(yè)投資，充分發(fā)揮債券資金的杠桿作用，為專項債券的發(fā)展提出了新的要求和目標(biāo)，為社會資本以投資人的身份參與債券項目的投資、建設(shè)與運(yùn)營提供了政策支撐。
作為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要參與者，城投公司以社會資本身份參與專項債券項目全生命周期管理，通過市場化的方式構(gòu)建公司-政府-社會公眾合規(guī)的交易框架，實(shí)現(xiàn)三方共贏。
（五）以委托運(yùn)營方式參與專項債券項目的運(yùn)營管理
城投公司以社會資本的身份，以委托運(yùn)營的方式參與存量債券項目資產(chǎn)的運(yùn)營，一方面以自身的運(yùn)營管理能力盤活存量項目資產(chǎn)，提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，另一方面參與專項債券收入與成本的歸集，化解債券本息償付的難題。
專項債券項目的公益性價值的實(shí)現(xiàn)以及債券本息的償付要求對項目運(yùn)營提出了更高的要求。城投公司自身的資源稟賦決定了其參與專項債券項目運(yùn)營過程中的地位和議價能力。深度參與地方政府專項債券項目，成為城投公司實(shí)現(xiàn)真正意義的轉(zhuǎn)型以及城市運(yùn)營產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的重要契機(jī)。
總之，在當(dāng)前政府項目融資困難，經(jīng)濟(jì)增長乏力的情況下，提高政府專項債券資金的投資和使用效率，暢通城投公司參與地方政府專項債項目，不失為地方政府穩(wěn)定和擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)補(bǔ)短板增后勁和實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的一個重要途徑
作者：李志堅 河北城市建設(shè)投融資協(xié)會副秘書長 筑城河北建設(shè)投資咨詢公司副總經(jīng)理
