所謂地方政府投融資平臺（城投），是指各級地方政府成立的以融資為主要經(jīng)營目地的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發(fā)、城建資產(chǎn)公司、國有控股投資公司等。其職能是將政府劃撥或注入或授予的土地、股權(quán)、資金、特許經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)，包裝出一個從資產(chǎn)和現(xiàn)金流上可以達到融資標準的公司，以實現(xiàn)融資目的，把資金運用于城鄉(xiāng)基礎設施和社會基礎設施等公益性和準公益性項目。
政府平臺公司的屬性是政府和市場之間。改革開放后，我國確立了以經(jīng)濟建設為中心，體制機制開始發(fā)生根本性變化，逐步從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。1986年上海為承接32億美金外債專門成立久事公司，可以說是中國城市基礎設施建設市場化的開始。
1994年，國家成立政策性銀行國家開發(fā)銀行。它的重要作用在于彌補商業(yè)銀行在資金配置上的缺陷，從而健全與優(yōu)化一國金融體系的整體功能。政策性銀行具有的特點：一是政策性銀行一般由政府財政撥款出資或政府參股設立，由政府控股，與政府保持著密切關系；二是政策性銀行不以營利為目標，而以貫徹執(zhí)行國家的社會經(jīng)濟政策為己任。其主要功能是為國家重點建設和按照國家產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的行業(yè)及區(qū)域的發(fā)展提供資金融通。從這個意義上說，政策性銀行就是國家級的政府投融資平臺，其承擔的主要職能就是以市場化的方式來落實國家產(chǎn)業(yè)政策。所以，國家開發(fā)銀行原行長陳元把國開行定位為：政府和市場之間。
同樣，地方政府投融資平臺承擔的職能也是為當?shù)爻鞘谢A設施等公益事業(yè)建設提供資金融通，一頭對政府，一頭對市場。計劃經(jīng)濟下，沒有市場，資金完全是財政撥款；社會主義市場經(jīng)濟下，既有計劃，又有市場，資金來源除了財政撥款外，還可以通過貸款等渠道以市場的方式籌集。正是這樣的改革，地方政府通過成立投融資平臺，以土地抵押和政府信用擔保的方式從市場上融資，開啟了我國城市化的快速通道，也逐步形成了備受詬病的土地財政。
政府投融資平臺是改革的產(chǎn)物，是市場的產(chǎn)物，具有政府和市場雙重屬性，在城市資源配置配置上具有明顯“二元制”特點，即市場和政府同時在配置資源方面起重要作用，甚至政府方面的作用更大。
政府平臺公司的本質(zhì)是地方政府間的競爭。著名經(jīng)濟學家張五常說，中國經(jīng)濟最精彩的地方表現(xiàn)在地方政府之間的競爭。沒有競爭就沒有發(fā)展，當我們把一個個城市看做企業(yè)來經(jīng)營時，這時的競爭就成了地方政府之間的競爭。競爭的動力來自于地方官員對政績的追求和職位的提升，政績表現(xiàn)的主要量化指標就是GDP和環(huán)境。要想把這兩個指標搞上去，就離不開城市和產(chǎn)業(yè)。建設城市，離不開資金，要融資，就要走市場化運作。這樣，政府主導的、市場化運作的融資平臺就產(chǎn)生了。實踐也證明，哪個地方政府的融資平臺做得好，哪個城市建設得就好。重慶八大投、合肥建投、蘇州工業(yè)園、南京城投、雄安集團都是典型案例。
政府平臺公司的使命是履行政府提供公共產(chǎn)品的責任。政府是提供城市基礎設施和其他公共產(chǎn)品的責任方，長期以來，由于地方政府財權(quán)和事權(quán)的不匹配，各地在基礎設施建設和其它公共產(chǎn)品投入上嚴重欠賬，土地財政和投融資平臺讓地方政府通過市場化方式解決了這一難題，履行這一責任也就成了投融資平臺的使命。
對于地方政府投融資平臺（城投）未來的發(fā)展，關鍵是要遵循屬性、回到本質(zhì)，把城投打造成一個集人才、項目、資金為一體的樞紐（HUB）。一是要建立人才池，把錯位的人力屬性糾正過來。讓公務員身份、事業(yè)單位身份、國有企業(yè)身份和純社會身份的人才既能發(fā)揮各自作用，還能將身份進行轉(zhuǎn)換，并且成為地方人才培訓的基地；二是要建立項目池，把錯位的項目屬性糾正過來。無論是政府投資項目，還是企業(yè)投資項目，或者是PPP項目，城投都要積極謀劃、包裝、準備各類項目；三是要建立資金池，把錯位的資本屬性糾正過來。資金的錯位一個是時間錯位，一個是空間錯位；四是要連接城市資產(chǎn)端和產(chǎn)業(yè)端，把土地財政過渡到產(chǎn)業(yè)財政，讓城市可持續(xù)發(fā)展。
注：本文于2021年4月發(fā)表在《河北城投》第2期
