隨著國家對(duì)環(huán)境治理的逐漸重視，國家加大基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保投資力度，各項(xiàng)扶持政策出臺(tái)，社會(huì)需求的增長，我國污水處理行業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段。污水處理廠的新建、改擴(kuò)建、提標(biāo)改造等在各地如火如荼的開展，而污水處理廠項(xiàng)目前期投資較大，對(duì)各地財(cái)政均有一定的壓力，那么，污水處理廠項(xiàng)目采用什么模式能夠快速推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施落地就成為各地政府的關(guān)注重點(diǎn)。當(dāng)前政策背景下，污水處理廠項(xiàng)目最常采用的實(shí)施模式有PPP模式、特許經(jīng)營模式、專項(xiàng)債模式等。
一、政策依據(jù)
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金[2016]90號(hào)）“在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項(xiàng)目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運(yùn)用較為廣泛，操作相對(duì)成熟，各地新建項(xiàng)目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式，中央財(cái)政將逐步減少并取消專項(xiàng)建設(shè)資金補(bǔ)助?！?/p>
《財(cái)政部 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 農(nóng)業(yè)部 環(huán)境保護(hù)部 關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號(hào)）“以全面實(shí)施為核心，在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對(duì)污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利，有效實(shí)施績效考核和按效付費(fèi)，通過PPP模式提升相關(guān)公共服務(wù)質(zhì)量和效率。”
《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第641號(hào)）“國家鼓勵(lì)采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等多種形式，吸引社會(huì)資金參與投資、建設(shè)和運(yùn)營城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施?！?/p>
《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部令第126號(hào)）“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營的，適用本辦法。”
《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（第25號(hào)令）
《關(guān)于推進(jìn)污水資源化利用的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕13號(hào)）“支持地方政府專項(xiàng)債券用于符合條件的污水資源化利用建設(shè)項(xiàng)目?！?/p>
《國家發(fā)展改革委 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 生態(tài)環(huán)境部 印發(fā)<關(guān)于推進(jìn)建制鎮(zhèn)生活污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)和管理的實(shí)施方案>的通知》發(fā)改環(huán)資〔2022〕1932號(hào)“將符合條件的建制鎮(zhèn)污水垃圾處理設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目納入地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)符合條件的項(xiàng)目予以積極支持?！?/p>
二、案例分享
（一）PPP模式
1、項(xiàng)目背景
H市城區(qū)污水處理能力提升一期工程PPP項(xiàng)目總投資約為20.58億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括新建北污水處理廠、管網(wǎng)及泵站工程、生態(tài)溝渠工程。其中，新建北污水處理廠1座，設(shè)計(jì)規(guī)模20萬噸/日；新建污水管網(wǎng)17100米，配套提升泵站 1 座，設(shè)計(jì)規(guī)模 3 萬噸/日；新建中水管網(wǎng)10300米，新建尾水管道 2000米；新建尾水生態(tài)溝渠 6.65千米，溝渠穿現(xiàn)狀路做箱涵，穿規(guī)劃道路架設(shè)橋梁，起點(diǎn)處設(shè)蓋板溝。項(xiàng)目采用PPP模式，運(yùn)作方式為BOT，回報(bào)機(jī)制為可行性缺口補(bǔ)助。
2、運(yùn)作方式
本PPP項(xiàng)目采用BOT的運(yùn)作方式，具體運(yùn)作方式如下圖。
本項(xiàng)目是常見的污水處理廠配套管網(wǎng)的廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目，屬于新建項(xiàng)目，在項(xiàng)目合作期內(nèi)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)。項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬歸于政府方，項(xiàng)目公司享有項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)。
3、污水處理服務(wù)費(fèi)
本項(xiàng)目污水處理服務(wù)費(fèi)采用按量付費(fèi)，按照文件規(guī)定，污水處理廠實(shí)行“收支兩條線”，即財(cái)政部門按照實(shí)施機(jī)構(gòu)確認(rèn)的付款申請(qǐng)向?qū)嵤C(jī)構(gòu)撥付資金，用于支付項(xiàng)目公司污水處理服務(wù)費(fèi)。污水處理服務(wù)費(fèi)=污水處理單價(jià)×基礎(chǔ)水量±可變成本單價(jià)×（基礎(chǔ)水量-實(shí)際處理水量），污水處理單價(jià)通常包含：人工費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、藥劑費(fèi)、污泥處置費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、攤銷費(fèi)、稅費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、合理利潤等，在項(xiàng)目中設(shè)置一個(gè)污水處理服務(wù)費(fèi)，通過設(shè)置基礎(chǔ)水量以及調(diào)價(jià)機(jī)制的方式來平衡投資人的利益。
本項(xiàng)目的基礎(chǔ)水量設(shè)定采用“分階段確定基礎(chǔ)水量，水量逐年增長”的方式?；A(chǔ)水量從運(yùn)營期第一年70%負(fù)荷率，以后年度逐年增長10%。約定對(duì)固定成本按基礎(chǔ)水量結(jié)算，即保障對(duì)項(xiàng)目公司的投資成本的回收，而對(duì)可變成本，則根據(jù)實(shí)際處理的污水量據(jù)實(shí)結(jié)算。若項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)水量高于基礎(chǔ)水量，則高出部分水量按可變成本(含稅)結(jié)算，若項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)水量低于基礎(chǔ)水量，則扣除低出部分水量的可變成本(含稅)。
（二）特許經(jīng)營模式
1、項(xiàng)目背景
Y區(qū)污水處理廠項(xiàng)目為存量項(xiàng)目，收水范圍為Y區(qū)居民生活污水和其開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)廢水（目前開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)主要為機(jī)械制造及加工類，有個(gè)別紡織及食品企業(yè)）及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活污水。本項(xiàng)目總設(shè)計(jì)能力6萬m3/d，處理后出水水質(zhì)滿足《大清河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB13/2795-2018）的核心控制區(qū)排放限值，達(dá)到地表準(zhǔn)Ⅲ類水排放要求。
本項(xiàng)目以TOT方式運(yùn)作，評(píng)估特許經(jīng)營權(quán)價(jià)值為39993.11萬元，即為特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)，則本項(xiàng)目總投資指特許經(jīng)營轉(zhuǎn)讓費(fèi)，項(xiàng)目的特許經(jīng)營期限為30年，由社會(huì)資本競爭項(xiàng)目的污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)和可變成本。本項(xiàng)目采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行社會(huì)資本采購。
2、回報(bào)機(jī)制
本項(xiàng)目屬于經(jīng)營性項(xiàng)目，具有明確的收費(fèi)基礎(chǔ)，有一定的收益，但使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，需由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，因此，本項(xiàng)目適宜采用“可行性缺口補(bǔ)助”的回報(bào)機(jī)制。使用者付費(fèi)來源于使用者繳納的污水處理費(fèi)、中水回用收入等。
本項(xiàng)目需要政府可行性缺口補(bǔ)助，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財(cái)政承受能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，合理確定財(cái)政付費(fèi)總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。
3、實(shí)施模式的確定
在污水處理廠實(shí)施過程中，很多人對(duì)項(xiàng)目到底采用特許經(jīng)營模式還是采用PPP模式產(chǎn)生疑問。那么，首先，我們需要了解二者的適用范圍?！蛾P(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，）規(guī)定，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。而根據(jù)第25號(hào)令規(guī)定，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域可以實(shí)施特許經(jīng)營。所以，特許經(jīng)營和PPP在適用范圍內(nèi)有一定的交叉，在交叉范圍的這部分項(xiàng)目既可以采用特許經(jīng)營模式，也可以PPP模式。污水處理屬于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，所以采用特許經(jīng)營就或者PPP模式，實(shí)施單位可以根據(jù)項(xiàng)目具體情況確定實(shí)施模式。
（三）專項(xiàng)債模式
1、項(xiàng)目背景
C區(qū)城鎮(zhèn)污水處理廠技術(shù)改造項(xiàng)目總投資約為13477萬元，項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模與內(nèi)容：①設(shè)備升級(jí)改造工程主要包括：生化系統(tǒng)、加藥系統(tǒng)、污泥處理系統(tǒng)、中控系統(tǒng)的改造以及廠區(qū)損壞設(shè)備的維修更換。②再生水回用工程為建設(shè)處理規(guī)模為產(chǎn)水2萬噸/日的再生水回用工程；③新建綜合池工程為建設(shè)綜合池生物池一座，建筑面積4125平方米。項(xiàng)目建設(shè)期為1年。本項(xiàng)目正在招標(biāo)，尚未完工。
2、項(xiàng)目收入
本項(xiàng)目收入來源于污水處理收入和中水回用收入。根據(jù)C區(qū)征收污水處理收入標(biāo)準(zhǔn)和中水回用收入標(biāo)準(zhǔn)，確定污水處理單價(jià)和中水回用單價(jià)，計(jì)算污水處理收入和中水回用水收入。
污水處理廠申請(qǐng)專項(xiàng)債，一般收入來源于污水處理收入，有的項(xiàng)目可能也會(huì)包含中水收入。
3、項(xiàng)目融資與收益平衡
本項(xiàng)目資本金占比40%，為財(cái)政資金；專項(xiàng)債券占比60%，債券期限為15年，融資利率4%，每半年付息一次，在本債券存續(xù)期的后10年等額還本。本項(xiàng)目覆蓋倍數(shù)為1.46，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡。
三、綜合分析
當(dāng)前，污水處理廠類項(xiàng)目常規(guī)采用PPP模式、特許經(jīng)營模式和專項(xiàng)債，三種模式各有利弊。采用PPP模式，優(yōu)點(diǎn)：可實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目更高的效率，擴(kuò)大了政府投資項(xiàng)目的資金來源，提高政府和社會(huì)資本的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性，使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善，有助于政府和社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃，有助于樹立政府的新形象；缺點(diǎn)：社會(huì)資本要求的回報(bào)較高，融資成本較高，一定程度的壟斷性，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的運(yùn)作上的低效率，公共利益最大化和社會(huì)資本追求投資回報(bào)之間的矛盾。
特許經(jīng)營模式與PPP模式有一定的相似性，但有兩點(diǎn)是需要大家注意的：一是項(xiàng)目“入庫”。根據(jù)政策文件來看，PPP有強(qiáng)制“入庫”的要求，根據(jù)財(cái)金[2015]166號(hào)“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任?！盤PP項(xiàng)目的“入庫”是對(duì)項(xiàng)目安排財(cái)政預(yù)算的一種保障。而特許經(jīng)營未有“強(qiáng)制入庫”要求，那么對(duì)于需要政府可行性缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營項(xiàng)目則涉及未來預(yù)算安排，需要開展財(cái)政承受能力論證。二是項(xiàng)目投資人要求不同。PPP項(xiàng)目不允許本級(jí)平臺(tái)公司及其下屬企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營模式并無此禁止性規(guī)定，在一定程度上有利于項(xiàng)目實(shí)施落地。
采用專項(xiàng)債模式，優(yōu)點(diǎn)：發(fā)行利率較低、資金成本低，資金籌集周期較短；缺點(diǎn)：債務(wù)限額管理，審核流程較為繁瑣。
以上三種模式在應(yīng)用中各有優(yōu)劣，需要根據(jù)具體項(xiàng)目的具體情況選擇合適的實(shí)施模式。
