随着國家對環境治理的逐漸重視，國家加大(dà)基礎設施和環保投資(zī)力度，各項扶持政策出台，社會需求的增長，我(wǒ)國污水處理行業進入了快速發展階段。污水處理廠的新建、改擴建、提标改造等在各地如火(huǒ)如荼的開(kāi)展，而污水處理廠項目前期投資(zī)較大(dà)，對各地财政均有一(yī)定的壓力，那麽，污水處理廠項目采用什麽模式能夠快速推進項目實施落地就成爲各地政府的關注重點。當前政策背景下(xià)，污水處理廠項目最常采用的實施模式有PPP模式、特許經營模式、專項債模式等。
一(yī)、政策依據
《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資(zī)本合作工(gōng)作的通知(zhī)》（财金[2016]90号）“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一(yī)般有現金流，市場化程度較高，PPP模式運用較爲廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應用PPP模式，中(zhōng)央财政将逐步減少并取消專項建設資(zī)金補助。”
《财政部 住房城鄉建設部 農業部 環境保護部 關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知(zhī)》（财建[2017]455号）“以全面實施爲核心，在污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一(yī)體(tǐ)和垃圾處理清潔鄰利，有效實施績效考核和按效付費(fèi)，通過PPP模式提升相關公共服務質量和效率。”
《城鎮排水與污水處理條例》（國務院令第641号）“國家鼓勵采取特許經營、政府購買服務等多種形式，吸引社會資(zī)金參與投資(zī)、建設和運營城鎮排水與污水處理設施。”
《市政公用事業特許經營管理辦法》（建設部令第126号）“城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，适用本辦法。”
《基礎設施與公用事業特許經營管理辦法》（第25号令）
《關于推進污水資(zī)源化利用的指導意見》（發改環資(zī)〔2021〕13号）“支持地方政府專項債券用于符合條件的污水資(zī)源化利用建設項目。”
《國家發展改革委 住房城鄉建設部 生(shēng)态環境部 印發<關于推進建制鎮生(shēng)活污水垃圾處理設施建設和管理的實施方案>的通知(zhī)》發改環資(zī)〔2022〕1932号“将符合條件的建制鎮污水垃圾處理設施建設項目納入地方政府專項債券支持範圍，中(zhōng)央預算内投資(zī)對符合條件的項目予以積極支持。”
二、案例分(fēn)享
（一(yī)）PPP模式
1、項目背景
H市城區污水處理能力提升一(yī)期工(gōng)程PPP項目總投資(zī)約爲20.58億元，主要建設内容包括新建北(běi)污水處理廠、管網及泵站工(gōng)程、生(shēng)态溝渠工(gōng)程。其中(zhōng)，新建北(běi)污水處理廠1座，設計規模20萬噸/日；新建污水管網17100米，配套提升泵站 1 座，設計規模 3 萬噸/日；新建中(zhōng)水管網10300米，新建尾水管道 2000米；新建尾水生(shēng)态溝渠 6.65千米，溝渠穿現狀路做箱涵，穿規劃道路架設橋梁，起點處設蓋闆溝。項目采用PPP模式，運作方式爲BOT，回報機制爲可行性缺口補助。
2、運作方式
本PPP項目采用BOT的運作方式，具體(tǐ)運作方式如下(xià)圖。
本項目是常見的污水處理廠配套管網的廠網一(yī)體(tǐ)化項目，屬于新建項目，在項目合作期内，項目公司負責項目的建設、運營維護。項目資(zī)産權屬歸于政府方，項目公司享有項目的經營權。
3、污水處理服務費(fèi)
本項目污水處理服務費(fèi)采用按量付費(fèi)，按照文件規定，污水處理廠實行“收支兩條線”，即财政部門按照實施機構确認的付款申請向實施機構撥付資(zī)金，用于支付項目公司污水處理服務費(fèi)。污水處理服務費(fèi)=污水處理單價×基礎水量±可變成本單價×（基礎水量-實際處理水量），污水處理單價通常包含：人工(gōng)費(fèi)、電(diàn)費(fèi)、水費(fèi)、藥劑費(fèi)、污泥處置費(fèi)、維修費(fèi)、管理費(fèi)、攤銷費(fèi)、稅費(fèi)、财務費(fèi)用、合理利潤等，在項目中(zhōng)設置一(yī)個污水處理服務費(fèi)，通過設置基礎水量以及調價機制的方式來平衡投資(zī)人的利益。
本項目的基礎水量設定采用“分(fēn)階段确定基礎水量，水量逐年增長”的方式。基礎水量從運營期第一(yī)年70%負荷率，以後年度逐年增長10%。約定對固定成本按基礎水量結算，即保障對項目公司的投資(zī)成本的回收，而對可變成本，則根據實際處理的污水量據實結算。若項目實際進水量高于基礎水量，則高出部分(fēn)水量按可變成本(含稅)結算，若項目實際進水量低于基礎水量，則扣除低出部分(fēn)水量的可變成本(含稅)。
（二）特許經營模式
1、項目背景
Y區污水處理廠項目爲存量項目，收水範圍爲Y區居民生(shēng)活污水和其開(kāi)發區内企業廢水（目前開(kāi)發區内企業主要爲機械制造及加工(gōng)類，有個别紡織及食品企業）及部分(fēn)鄉鎮的生(shēng)活污水。本項目總設計能力6萬m3/d，處理後出水水質滿足《大(dà)清河流域水污染物(wù)排放(fàng)标準》（DB13/2795-2018）的核心控制區排放(fàng)限值，達到地表準Ⅲ類水排放(fàng)要求。
本項目以TOT方式運作，評估特許經營權價值爲39993.11萬元，即爲特許經營轉讓費(fèi)，則本項目總投資(zī)指特許經營轉讓費(fèi)，項目的特許經營期限爲30年，由社會資(zī)本競争項目的污水處理服務費(fèi)單價和可變成本。本項目采用公開(kāi)招标方式進行社會資(zī)本采購。
2、回報機制
本項目屬于經營性項目，具有明确的收費(fèi)基礎，有一(yī)定的收益，但使用者付費(fèi)不足以滿足項目公司成本回收和合理回報，需由政府給予項目公司一(yī)定的經濟補助，因此，本項目适宜采用“可行性缺口補助”的回報機制。使用者付費(fèi)來源于使用者繳納的污水處理費(fèi)、中(zhōng)水回用收入等。
本項目需要政府可行性缺口補助，應當嚴格按照預算法規定，綜合考慮政府财政承受能力和債務風險狀況，合理确定财政付費(fèi)總額和分(fēn)年度數額，并與政府年度預算和中(zhōng)期财政規劃相銜接，确保資(zī)金撥付需要。
3、實施模式的确定
在污水處理廠實施過程中(zhōng)，很多人對項目到底采用特許經營模式還是采用PPP模式産生(shēng)疑問。那麽，首先，我(wǒ)們需要了解二者的适用範圍。《關于在公共服務領域推廣政府和社會資(zī)本合作模式的指導意見》（國辦發〔2015〕42号，）規定，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工(gōng)程、醫療、衛生(shēng)、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵采用政府和社會資(zī)本合作模式，吸引社會資(zī)本參與。而根據第25号令規定，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工(gōng)程等特定領域可以實施特許經營。所以，特許經營和PPP在适用範圍内有一(yī)定的交叉，在交叉範圍的這部分(fēn)項目既可以采用特許經營模式，也可以PPP模式。污水處理屬于環境保護領域，所以采用特許經營就或者PPP模式，實施單位可以根據項目具體(tǐ)情況确定實施模式。
（三）專項債模式
1、項目背景
C區城鎮污水處理廠技術改造項目總投資(zī)約爲13477萬元，項目建設規模與内容：①設備升級改造工(gōng)程主要包括：生(shēng)化系統、加藥系統、污泥處理系統、中(zhōng)控系統的改造以及廠區損壞設備的維修更換。②再生(shēng)水回用工(gōng)程爲建設處理規模爲産水2萬噸/日的再生(shēng)水回用工(gōng)程；③新建綜合池工(gōng)程爲建設綜合池生(shēng)物(wù)池一(yī)座，建築面積4125平方米。項目建設期爲1年。本項目正在招标，尚未完工(gōng)。
2、項目收入
本項目收入來源于污水處理收入和中(zhōng)水回用收入。根據C區征收污水處理收入标準和中(zhōng)水回用收入标準，确定污水處理單價和中(zhōng)水回用單價，計算污水處理收入和中(zhōng)水回用水收入。
污水處理廠申請專項債，一(yī)般收入來源于污水處理收入，有的項目可能也會包含中(zhōng)水收入。
3、項目融資(zī)與收益平衡
本項目資(zī)本金占比40%，爲财政資(zī)金；專項債券占比60%，債券期限爲15年，融資(zī)利率4%，每半年付息一(yī)次，在本債券存續期的後10年等額還本。本項目覆蓋倍數爲1.46，可以實現項目收益與融資(zī)自求平衡。
三、綜合分(fēn)析
當前，污水處理廠類項目常規采用PPP模式、特許經營模式和專項債，三種模式各有利弊。采用PPP模式，優點：可實現政府投資(zī)項目更高的效率，擴大(dà)了政府投資(zī)項目的資(zī)金來源，提高政府和社會資(zī)本的财務穩健性，使基礎設施和公共服務的品質得到改善，有助于政府和社會資(zī)本實現長遠規劃，有助于樹(shù)立政府的新形象；缺點：社會資(zī)本要求的回報較高，融資(zī)成本較高，一(yī)定程度的壟斷性，複雜(zá)的交易結構帶來的運作上的低效率，公共利益最大(dà)化和社會資(zī)本追求投資(zī)回報之間的矛盾。
特許經營模式與PPP模式有一(yī)定的相似性，但有兩點是需要大(dà)家注意的：一(yī)是項目“入庫”。根據政策文件來看，PPP有強制“入庫”的要求，根據财金[2015]166号“未納入綜合信息平台項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過财政預算安排支出責任。”PPP項目的“入庫”是對項目安排财政預算的一(yī)種保障。而特許經營未有“強制入庫”要求，那麽對于需要政府可行性缺口補助的特許經營項目則涉及未來預算安排，需要開(kāi)展财政承受能力論證。二是項目投資(zī)人要求不同。PPP項目不允許本級平台公司及其下(xià)屬企業作爲社會資(zī)本參與本級PPP項目，特許經營模式并無此禁止性規定，在一(yī)定程度上有利于項目實施落地。
采用專項債模式，優點：發行利率較低、資(zī)金成本低，資(zī)金籌集周期較短；缺點：債務限額管理，審核流程較爲繁瑣。
以上三種模式在應用中(zhōng)各有優劣，需要根據具體(tǐ)項目的具體(tǐ)情況選擇合适的實施模式。
