改革開(kāi)放(fàng)以來，我(wǒ)國的城市化進程不斷加快，在推進城市化進程中(zhōng)，地方政府投融資(zī)平台，即城投，起到了至關重要的作用。經過多年的發展，雖然城投公司的職能邊界曆經變遷，但卻堅持着不變的使命和底色，那就是爲城市提供公共物(wù)品，培育産業，通過産城融合促進城市健康發展。近年來，國家出台了多項政策和規劃，在這些文件中(zhōng)，國家對于城市發展提出了新的要求，指明了新的發展方向。特别是三年疫情後的今天，世界形勢、國内形勢都發生(shēng)了巨大(dà)變化，用“恍若隔世”來比喻一(yī)點也不爲過。城投在這個關鍵時刻，其作用似乎不隻是城鄉建設這個層次了，應該上升到金融安全、糧食安全、科技安全的層次來考量城投。這些對于城投公司來說首先是重大(dà)的發展機遇，但要抓住這些機遇城投公司也面臨着嚴峻的挑戰，在分(fēn)析機遇和挑戰之前，我(wǒ)們要先梳理河北(běi)的城投發展現狀，然後分(fēn)析機遇和挑戰，最後提出個人對于城投發展的幾點建議。

中(zhōng)國的第一(yī)家城投是上海的久事公司，目前已經是具有AAA資(zī)信的大(dà)型國有集團公司。當時國務院以"國函(1986)94号"文，批準上海采取自借自還的方式，利用外(wài)資(zī)32億美元。此項政策就叫"94專項"。爲确保"94專項"的運作成功，上海市政府作了一(yī)個意義非凡的決定:嘗試利用經濟手段，通過成立專門的經濟實體(tǐ)，對"94專項"進行統一(yī)的資(zī)金籌措、調劑和管理。1987年12月30日，上海久事公司應運而生(shēng)，取名"94"諧音。這項改革在城投史上不亞于安徽鳳陽小(xiǎo)崗村(cūn)1978年18戶農民私自開(kāi)始的農村(cūn)土地包産到戶。

随後，城投就伴随着改革開(kāi)放(fàng)時好時壞一(yī)直走到今天。尤其2008年金融危機，中(zhōng)國啓動了4萬億的救市計劃，城投在全國如雨後春筍般發展起來。可以說，隻要是由政府主導的項目，背後幾乎都能看到城投的影子。

河北(běi)的政府投融資(zī)平台起步晚、規模小(xiǎo)、實力差。特别是一(yī)些縣最近三四年才注冊組建，比沿海省份晚起步二三十年。目前，河北(běi)省沒有一(yī)家進入全國區縣城投公司前100強，沒有一(yī)家區縣城投資(zī)産超過300億的。據我(wǒ)省城投協會分(fēn)析，河北(běi)省縣級政府投融資(zī)平台公司資(zī)産超50億的不過20家。存在的主要問題是小(xiǎo)、散、弱、差、少。

1.小(xiǎo)，表現在資(zī)産規模小(xiǎo)，注冊資(zī)金少。多數平台公司資(zī)産在10-20億元，注冊資(zī)金幾千萬元，很少超過10個億的。2.散，表現在資(zī)産分(fēn)散在幾個平台，沒有整合起來，分(fēn)屬不同的行業主管部門。一(yī)些區縣光平台公司就有4-5個。3.弱，表現在企業經營管理能力弱。多數平台沒有形成現代企業治理體(tǐ)系，普遍存在政企不分(fēn)、事企不分(fēn)問題。4.差，表現在資(zī)産質量差，資(zī)産負債率高，營業利潤差，償債能力差。5.少，表現在AA級以上能夠發行債券、直接融資(zī)的優質平台寥寥無幾，融資(zī)數量少。截至2021年6月，全國發債城投平台共有2903家，河北(běi)省33家，僅占1.1%。河北(běi)省大(dà)部分(fēn)縣區缺少一(yī)個強有力的投融資(zī)主體(tǐ)，以投融資(zī)平台公司爲代表的國有資(zī)本投資(zī)運營主體(tǐ)因自身市場化融資(zī)能力和資(zī)本運作能力有限，在統籌協助縣域政府推進各類投資(zī)項目上仍有較大(dà)的提升空間。

1.城投已成爲拉動經濟的重要主體(tǐ)

當前，拉動經濟的三駕馬車(chē)不同程度受到打擊。外(wài)貿出口大(dà)幅下(xià)滑，低端出口型制造業轉移東南(nán)亞已成定勢。受地産、疫情、國内外(wài)形式等因素影響，消費(fèi)需求和民營投資(zī)意願不足。短期看，要完成全年5%的增長目标（河北(běi)設定的目标爲6%），隻有靠增加投資(zī)這一(yī)架馬車(chē)，并且要靠政府投資(zī)和國有企業投資(zī)，而城投平台是主要投資(zī)主體(tǐ)之一(yī)。

2.城投在區域經濟發展中(zhōng)的作用已形成共識

雖然城投在我(wǒ)國城市化過程中(zhōng)起着不可或缺的作用，但一(yī)直存在诟病，尤其在北(běi)方地區。可喜的是，近幾年北(běi)方各地領導對城投的認識越來越清晰，也越來越重視。比如，2020年陝西省出台《關于加快市縣融資(zī)平台公司整合升級推動市場化投融資(zī)的意見》、2023年初安徽省出台《關于印發進一(yī)步盤活存量資(zī)産擴大(dà)有效投資(zī)實施方案的通知(zhī)》，合肥建投模式受到全國推崇，石家莊将77家國有企業按照5+2方案進行重整後立竿見影，馬上成爲城市建設和産業投資(zī)的重要力量。

3.金融機構和國央企都把城投作爲重要的合作夥伴

我(wǒ)國的所有制形式決定了金融機構、國央企和城投的企業性質一(yī)樣，都是國有企業。金融機構和國央企之所以願意和城投合作基于以下(xià)三點：一(yī)是城投的背後是地方财政；二是不涉及國有資(zī)産流失；三是目标一(yī)緻。

4.新業态、新項目、新方向已成爲城投的主戰場

一(yī)是新基建潛力巨大(dà)。“十四五”規劃指出“統籌推進傳統基礎設施和新型基礎設施建設，打造系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體(tǐ)系”，根據中(zhōng)國信息通信研究院測算，“十四五”期間我(wǒ)國新基建投資(zī)将達到10.6萬億，占全社會基礎設施投資(zī)10%左右。城投企業在基礎設施建設方面參與較多，經驗豐富，雖然新基建項目投資(zī)回收期偏長，但運營期間現金流穩定，整體(tǐ)風險較小(xiǎo)，預計未來該領域将是城投企業參與的主要方向。二是城市更新成爲新常态。2021年，城市更新首次被寫入政府工(gōng)作報告，并列入十四五規劃，“二十大(dà)”報告也提到“實施城市更新行動”，城市更新已經上升到國家戰略。根據測算，截至目前，中(zhōng)國房地産總市值約爲496.15萬億元，按照2%的城市更新轉化率，城市更新或将帶來約10萬億元的巨大(dà)市場。對于城投公司來說，從全國各地城市更新政策來看，城市更新絕大(dà)多數是市場化、經營性項目，不涉及新增隐性債務問題，這正也是城投公司轉型化債的有效合法途徑。但城市更新涉及多部門、多業态，投資(zī)規模大(dà)、回收時間長，且要兼顧公益性項目，這是一(yī)般市場主體(tǐ)不願意冒的風險。同時，城市更新涉及到的土地一(yī)級整理、市政基礎設施建設，與城投業務吻合，另外(wài)，城投公司自身常年積累的土地，通過城市更新可進行盤活，實現土地的增值收益。三是鄉村(cūn)振興空間廣闊 。二十大(dà)報告指出“要牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農田全部建成高标準農田…統籌鄉村(cūn)基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村(cūn)。”國土資(zī)源部劃定的永久基本農田的面積是15.50億畝，河北(běi)省永久基本農田面積7725萬畝，全部建成高标準農田，将是一(yī)個非常大(dà)的市場。我(wǒ)國農村(cūn)基礎設施薄弱，服務水平落後，建設宜居宜業和美麗鄉村(cūn)任務艱巨。但對于城投來說，是一(yī)個不可錯過的發展機遇。四是雙碳領域大(dà)有作爲。國務院陸續發布《關于完整準确全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中(zhōng)和工(gōng)作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》等政策，城鄉建設是碳達峰的重要環節，其中(zhōng)，基礎設施領域作爲城鄉建設重點環節是城投企業轉型破局的機遇所在，包括能源基礎設施、環境基礎設施、交通基礎設施、社會性基礎設施等。2020年，生(shēng)态環境部公布的《碳排放(fàng)權交易管理辦法（試行）》開(kāi)始施行，城投企業在開(kāi)展綠色基礎設施領域建設的基礎上，可積極開(kāi)展碳交易，拓展資(zī)金來源。五是以縣城爲重要載體(tǐ)的城鎮化建設創造産業發展機遇 。2022年5月，國務院辦公廳印發《關于推進以縣城爲重要載體(tǐ)的城鎮化建設的意見》，提出“到2025年…特色優勢産業發展壯大(dà)，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強，農民到縣城就業安家規模不斷擴大(dà)，縣城居民生(shēng)活品質明顯改善。”,重點是要引進産業，并以此爲中(zhōng)心，提升基礎設施和公共服務能力。對于城投企業來說，縣城基礎設施建設和運營、産業園區的建設和運營将是一(yī)次重要的發展機遇。六是盤活存量資(zī)産，首當城投 。經過多年投資(zī)建設，市政基礎設施領域積累了龐大(dà)的資(zī)産規模，但資(zī)産利用效率普遍偏低、資(zī)産維護規劃不科學、需求管理應用不合理爲存量資(zī)産運營提供了廣闊空間。盤活存量資(zī)産的方式包括：股權轉讓、經營權轉讓（TOT），發行資(zī)産支持證券（ABS）、資(zī)産支持票(piào)據（ABN），以及基礎設施領域不動産投資(zī)信托基金（REITs）等，通過合理使用存量資(zī)産盤活工(gōng)具，可有效提升資(zī)産使用效率。

城投公司在新形勢下(xià)的主要挑戰包括如下(xià)四個方面：

1.認識仍不到位、不統一(yī)的挑戰

長期以來我(wǒ)省對國有投融資(zī)平台建設和管理重視不夠，各級領導對投融資(zī)平台在城市建設和運營、産業培育和發展中(zhōng)的重要作用缺乏全面統一(yī)的認識。《孫子兵法》有雲“上下(xià)同欲者勝”，認識不統一(yī)，達不成共識，投入的精力和資(zī)源就會分(fēn)散，無法達到集中(zhōng)力量辦大(dà)事的目标。同樣，對于城投的作用、定位、未來發展的機遇認識不到位，就無法深入挖掘城投在面對各種機遇時的價值，也就無法更好的承接地區發展的戰略和布局。

2.面對機遇如何融資(zī)的挑戰

面對以上發展機遇，對于城投來說，最大(dà)的挑戰就是如何拓展融資(zī)渠道，創新融資(zī)方式，降低融資(zī)成本，以承接迎面而來的機遇。

3.造血功能不足的挑戰

城投公司盡管資(zī)産規模巨大(dà)，但這些資(zī)産往往是公益性的城市基礎設施，不僅盈利能力弱，而且是城市建設融資(zī)的載體(tǐ)，承擔着巨額的債務。由于難以形成穩定的收入來源，自身造血功能不足，城投公司往往不具備償債能力，完全依靠政府财政安排的還貸準備金，增加财政還貸壓力。随着需求放(fàng)緩，城投公司的融資(zī)平台角色不斷被弱化，甚至逐步被取消，地方政府不能再用舊(jiù)模式對其進行“輸血”，企業陷入生(shēng)存危機。

4.核心能力不夠的挑戰

城投公司往往在融資(zī)和建設業務上積累了豐富的經驗，但這些業務本質上更像是政府交辦的任務，業務運作的背後有政府的強力支撐，市場化屬性弱，導緻市場競争能力、團隊整體(tǐ)作戰能力偏低。尤其是在人才方面，未形成市場化的選人、用人機制，随着城投公司市場化轉型和縱深發展，經營性業務單元越來越多，繼續沿用原來用人機制根本無法滿足未來發展。但在面對城市更新升級、鄉村(cūn)振興、雙碳等出現的新需求，迫切需要城投公司開(kāi)發新的業務方向和産品線，組建新的組織和團隊，建立充足的人才儲備，逐步培養新的核心競争力，然而“坐等靠”慣性下(xià)的城投公司往往力不從心，轉型滞後。

1.從省級層面加強領導，統一(yī)思想

專門成立河北(běi)省投融資(zī)平台轉型建設領導小(xiǎo)組，領導小(xiǎo)組成員(yuán)單位由發改、财政、金融、審計、自然資(zī)源、住建、農業農村(cūn)、水利、交通、環保等多部門組成，領導小(xiǎo)組辦公室設在發改委，負責督促督導各地投融資(zī)平台規範發展，在不增加政府隐性負債的前提下(xià)做大(dà)做強，提高市場投融資(zī)能力。

2.加強對市縣主要領導的培訓，加深認識

政府投融資(zī)平台轉型建設涉及面廣、難度大(dà)，是深化體(tǐ)制機制改革的難點之一(yī)，是“一(yī)把手”工(gōng)程，是各地領導班子和城投企業管理者亟需補上的一(yī)課，所以要加強對市縣主要領導幹部、城投企業管理者的培訓力度，并邀請有實操經驗和熟悉我(wǒ)省情況的專家授課，同時鼓勵社團組織、第三方機構積極參與政府投融資(zī)平台轉型建設和咨詢工(gōng)作，解決我(wǒ)省平台公司普遍存在的人才和智力瓶頸。

3.建立對标機制，學習先進經驗

堅持問題導向和發展導向，市縣及城投企業要建立對标機制，組織深入學習其他省市縣、城投企業在轉型升級、投融資(zī)、資(zī)産資(zī)源整合、産業發展、能力提升等方面好的經驗做法，彌補自身短闆，積極探索新的發展思路，提升發展理念。

1.分(fēn)類布局，整合升級

堅持少而大(dà)的原則，一(yī)般縣域集中(zhōng)力量發展一(yī)個綜合性投融資(zī)平台公司，縣級市和産業大(dà)縣可建2平台，現有多個平台公司的要整合爲1-2個公司。在資(zī)産規模方面，一(yī)般縣區平台資(zī)産要達到50億以上，信用評級達AA級；縣級市和産業大(dà)縣的平台規模要達到100億以上，信用評級達AA+級；重點支持一(yī)批經濟大(dà)縣的平台公司資(zī)産達到300億以上。積極推行“以市帶縣”模式，由市級平台通過參股、業務整合等方式帶動縣級平台公司；鼓勵将縣級平台并入市級平台，向縣級平台多渠道增信，探索通過市級統貸、縣級用款模式擴大(dà)融資(zī)規模。

2.整合資(zī)源，盤活資(zī)産，歸集發展

市縣要理清國有資(zī)産權屬關系，可将年度預算資(zī)金、國資(zī)經營收入、特許經營權、收費(fèi)權、優質國企股權等注入平台，條件成熟的可引入社會資(zī)本作爲戰略投資(zī)者，優化平台資(zī)産負債表。将政府的特許經營的水電(diàn)氣暖訊等路由資(zī)源、燃氣站、加油站、道路運行權、廣告位等資(zī)産裝入平台公司。縣政府要全面清查已建成的非公益性資(zī)産，按照“應劃盡劃”的原則逐步劃入平台。積極依托平台實施政府投資(zī)項目，市縣本級政府投資(zī)預算資(zī)金可注入平台作爲資(zī)本金，增加平台資(zī)産規模和融資(zī)能力。可将機關事業單位的低效資(zī)産和可經營性資(zī)産通過平台公司盤活，擴大(dà)平台公司的資(zī)産和現金流。全縣所有政府投資(zī)資(zī)金、包括上級專項資(zī)金，由縣委縣政府進行整合，按照資(zī)金渠道不變、投資(zī)方向不變的原則統一(yī)納入平台公司。适當提高負債率。要用平台資(zī)産撬動更多的資(zī)本促進區域發展，要發揮杠杆作用，通過發債、貸款、股權投資(zī)等擴大(dà)資(zī)産規模；通過處置政府投資(zī)項目，轉讓國企部分(fēn)股權等方式，籌集資(zī)金用于增加平台注冊資(zī)本或新建項目資(zī)本金。

3.深化改革，激活城投企業活力

（1）積極穩妥推進混合所有制改革。

重點完善分(fēn)層分(fēn)類、穩妥推進和深化混合所有制改革。調整工(gōng)作重點，從重“混”到重“改”。積極引入戰略性投資(zī)，推動資(zī)産證券化進程，提倡員(yuán)工(gōng)持股等新形式、新内容。

（2）完善中(zhōng)國特色現代企業制度建設。

重點推進政資(zī)分(fēn)開(kāi)、政企分(fēn)開(kāi)，确立明确的權責制度。促進完善法人治理體(tǐ)系，實現公司管理的規範化與科學化。加強董事會建設，增強企業的向心力。保障經理依法行權履職，提升現代企業的管理效率。健全企業内部制度體(tǐ)系，保障企業員(yuán)工(gōng)的合法權益。

（3）深化市場化經營機制改革。

重點完善經理層任期制與契約化管理，推進市場化選聘職業經理人。完善市場化用工(gōng)機制和分(fēn)配機制，保證有序的競争環境。建立人力管理體(tǐ)系，規範人才引進、培養、薪酬績效、考評等工(gōng)作流程，創新機制，加強人才儲備。建立和完善中(zhōng)長期激勵機制，提高企業經營活力。

1.政府任務項目化，項目市場化

将城市公共設施建設、公共服務提升、城市更新以及政府提出的部署要求轉化爲城投的工(gōng)作任務，堅持“編規劃就是編預算”的項目實施理念，将工(gōng)作任務項目化管理，更加注重規則與程序、過程與效果、成本與效率、目标與責任。

2.做好重大(dà)項目的儲備和精準策劃

一(yī)方面城投企業要多種渠道獲取優質項目，實現投資(zī)項目多元化，包括政府投資(zī)、PPP項目以及綜合性項目，另一(yī)方面城投企業要着重培養重大(dà)項目的儲備策劃能力，争取将項目納入各項重點，全面策劃，超前策劃，高質量推進項目前期工(gōng)作及相關評審與報批，爲區域可持續和高質量發展儲備重大(dà)優質項目。

3.落實項目全生(shēng)命周期優化管理

城投企業要提升項目全生(shēng)命周期管理能力，将開(kāi)發設計與投資(zī)建設、運營維護、資(zī)産管理等因素統籌考慮，健全政府項目投資(zī)決策、融資(zī)和償債機制。與過去(qù)投融資(zī)管理方式相比，不僅強調項目前期論證、投資(zī)決策的過程，還要更加突出在融資(zī)、建設和償債等環節的管理。通過打造從戰略出發、全過程管理的閉環投融資(zī)管理體(tǐ)系，逐步建立起“謀劃、策劃、規劃、計劃”的“四劃”有機銜接的理論架構和方法體(tǐ)系，以保證項目投資(zī)計劃能夠滿足城市發展需要

1.完善政銀企對接機制，發揮銀行主渠道作用

定期向金融機構提供基礎設施項目融資(zī)需求項目清單，引導鼓勵金融機構加大(dà)貸款投放(fàng)力度。充分(fēn)發揮商(shāng)業銀行、政策性銀行及各類金融租賃、信托、保險等非銀行金融機構優勢，用好政策性金融工(gōng)具項目資(zī)本金貸款，加大(dà)融資(zī)支持力度。通過直接投資(zī)、資(zī)本金注入、投資(zī)補助、貸款貼息等方式，安排财政性資(zī)金或地方政府專項債券，促進項目的經營性現金流與貸款條件相匹配。

2.提升信用評級，降低融資(zī)成本

地區經濟相當于城投的外(wài)部環境，除了當地政府的專項支持外(wài)，營收、資(zī)産規模、償債能力的提升都是評級公司比較關注的。因此，在區域政府的支持下(xià)，通過優化配置實現資(zī)産規模更大(dà)，質量更優，結構更強，就可以進一(yī)步以核心資(zī)産爲杠杆，實現資(zī)源整合，提高信用等級，發揮國有資(zī)本投資(zī)運營職能。

3.推進直接融資(zī)，發揮資(zī)本市場作用

大(dà)力發展債券融資(zī)、吸引各類投資(zī)基金參與投資(zī)，盤活基礎設施資(zī)産，發揮資(zī)本市場的作用，鼓勵支持平台公司充分(fēn)運用企業債券、公司債券、銀行間債券市場非金融企業債務融資(zī)工(gōng)具加大(dà)直接融資(zī)規模。推動股、債、基、資(zī)四聯動，全方位爲基礎設施開(kāi)展融資(zī)。選擇部分(fēn)高速公路、地鐵、水廠、污水處理廠、物(wù)流倉儲等現金流比較充沛的項目，采取REITs、PPP、ABS等方式盤活融資(zī)。實施項目公司模式融資(zī)。吸引央企、國企及民企的資(zī)本金投入和運營管理，形成多層次、多元化投融資(zī)格局。鼓勵縣級政府投融資(zī)公司廣泛吸引民間資(zī)本,支持民間資(zī)本發起設立主要投資(zī)于公共服務、生(shēng)态環保、基礎設施、區域開(kāi)發、戰略性新興産業、先進制造業等領域的産業投資(zī)基金。

1.促進央地合作、省市縣國企合作

央企作爲服務國家戰略、履行社會責任的主力軍，在資(zī)金、技術、人才等各方面均擁有顯著優勢。城投公司需充分(fēn)借助與央地合作契機，全力推動與央企在多領域、寬角度、全方位開(kāi)展合作：一(yī)是在城市建設、運營維護、精細化管理等傳統領域加強合作；二是在生(shēng)态環保、新能源、數字産業等新興領域共謀發展；三是在深入推動央企參與優質企業混合所有制改革。

省、市國企在加大(dà)跨區域、跨行業領域項目投資(zī)和統籌方面具有特别優勢，省、地合作，市、地合作也是未來城投發展的趨勢之一(yī)。

2.構建地方政府與城投命運共同體(tǐ)

在當下(xià)經濟逆周期、國際環境動蕩、積極促進國内經濟循環的大(dà)背景下(xià)，城投承載了地方政府調節市場、調節産業、托底經濟、市場化運作政府投資(zī)項目的重要功能。從這個角度上來看，如今的城投與地方政府是“一(yī)體(tǐ)兩面”的，兩者的發展目标是高度趨同、高度一(yī)緻的。因此城投公司要積極承接地區發展任務，深度融入地區發展進程，地方政府也需要在政策、資(zī)源等方面給予城投公司更多支撐，共同構建城市發展的命運共同體(tǐ)。

3.與産業鏈上下(xià)遊頭部企業加強合作交流

城投企業要結合自身優勢，與上下(xià)遊企業就開(kāi)展合作的模式和相關行業政策加強合作交流，推動實現資(zī)源共享、優勢互補、合作共赢。